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学习和理解《预算法》

【字号       发布时间:2011-09-30 信息来源:null 浏览次数:10966次
 
吴永良(鞍山市人大财经委副主任委员、市人大常委会预工委主任)
《预算法》是国家管理社会事务,实现宏观调控的重要手段之一,在整个国家的政治生活中具有十分重要的地位。我国《预算法》的出台从法律上更加确定和强化了预算的作用。
一、《预算法》及新中国《预算法》的产生
(一)什么是预算
预算是指企业或个人未来一定时期内经营、资本、财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划,是将各种经济活动用货币的形式表现出来。
(二)《预算法》及新中国《预算法》产生的背景
《预算法》是财政发展到一定历史阶段的产物。是政府行政管理的产物,又是经济发展的产物,更是政治民主化的产物。中华人民共和国建立时,新的预算法规同时产生。1949 9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:建立国家预算、决算制度,划分中央和地方的财政范围。1951年,政务院颁布《预算决算暂行条例》,规定了国家预算和决算程序。1978年以后,预算法制得到加强,国家颁布了一系列预算法规,有效地保证了预算活动的顺利进行。19943月由全国人民代表大会八届二次会议通过了《中华人民共和国预算法》。19951122国务院发布《中华人民共和国预算法实施条例》。《预算法》和《实施条例》的颁布与实施,结束了我国政府预算管理长期无“法”可依的局面,成为我国财政管理法治化进程中的重要里程碑。
二、《预算法》立法的重要意义、必要性及作用
(一)制定《预算法》的重要意义
《预算法》及《实施条例》的发布,是我国财政经济工作的一件大事,是我国实施以法治国、以法理财的重要法律依据,也是加强社会主义法制建设的一个重要步骤。《预算法》的发布实行,对于充分发挥预算的各项职能,保证中央预算和地方预算的顺利实施,保障财税改革的顺利进行,加强国家的宏观调控,促进社会主义市场经济的健康发展,具有重要意义。
(二)制定《预算法》的必要性
《预算法》的出台,以法律的形式明确了各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职权,对加强预算编制、预算审批、预算执行的管理和监督,真正做到以法治财,保障和促进经济和社会的健康发展是十分必要的。
(三)制定《预算法》的重要作用
1、强化了预算的法律约束力,保证预算收支的严肃性。
2、规范了预算管理程序,明确预算管理职权。
3、把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。
4、对于那些目前能够实行或者经过努力可以实行的办法,就用法律形式确定下来。
三、《预算法》的主要内容
《预算法》分总则、预算管理权限,预算收支范围,预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任和附则,共1179条。
(一)总则
《预算法》第一章第1-11条,主要包括了制定《预算法》的宗旨和依据,预算管理的原则,预算管理体系以及预算年度等内容。
(二)预算管理职权
《预算法》第二章第12-18条。
预算管理职权,主要包括四个层次的内容。
第一层次,是各级人民代表大会及其常委会的预算管理职权。它又具体分为:全国人民代表大会的预算管理职权;全国人大常委会的预算管理职权;县级以上地方各级人大(含县级,下同)的预算管理职权;县级以上地方各级人大常委会的预算管理职权;乡、民族乡、镇(简称乡镇,下同)人民代表大会的预算管理职权。
县级以上地方各级人大的预算管理职权有预算审批权,对预算、决算的监督权,对预算、决算方面决定的改变或撤销权。
第二层次,是各级政府机构的预算管理职权。它又具体分为:国务院的预算管理职权;县级以上地方各级政府(含县级,下同)的预算管理职权;乡级政府的预算管理职权。
县级以上地方各级政府的预算管理职权有预算、决算草案的编制权,预算执行的组织实施权,预算执行的监督权,预算预备费动用的决定权,对预算、决算方面决定的改变或撤销权。 
第三层次,是指各级财政部门的预算管理职权。它又具体分为:国务院财政部门的预算管理职权;地方各级政府财政部门的预算管理职权。
地方各级政府财政部门代表本级政府具体行使财政职能,其预算管理职权有预算、决算草案编制权,预算执行权,预算预备费动用方案提交权,预算执行的监督权。
第四层次,是各部门、各单位的预算管理职权。  
各部门的预算管理职权有预算、决算草案编制权,预算执行权,预算执行的监督权。
各单位的预算管理职权有预算、决算草案的编制权,预算执行权。
(三)预算收支范围 
《预算法》第三章第1923条,主要包括了国家预算收入和支出的主要范围,预算收入划分和预算支出划分的原则及内容等。 
(四)预算编制
《预算法》第四章第24-37条,主要包括了预算编制的原则、依据、方式和程序等内容。
(五)预算审查和批准
《预算法》第五章第38-42条,主要包括对总预算的审查,本级预算的批准,批准预算的备案,以及对各部门、各单位预算的批准等内容。
(六)预算执行
《预算法》第六章第43-52条,主要包括预算执行的任务,预算收支的执行,国库管理,对预算收入的退库管理和预算执行的监督检查等内容。
(七)预算调整
《预算法》第七章第5358条,主要包括预算调整的程序和审批权限,不属于预算调整的范围和具体要求等内容。
(八)决算
《预算法》第八章第59-65,主要包括决算编制的程序和审批权限,编制决算的原则,编制决算草案前的准备,编制决算草案的具体安排,决算的批复及决算的备案制度等内容。
(九)监督
《预算法》第九章至6672条。
这里讲的监督,主要是对预算、决算的监督。
(十)法律责任
《预算法》第十章第7375条,主要包括预算违法行为的内容及其处理等内容。
(十一)附则
《预算法》第十一章7679条,主要内容包括加强对预算外资金管理,民族自治地方的预算管理及制定实施条例的规定和《预算法》实施的日期等。
四、《预算法》理念下我国预算管理存在的问题。
一是预算支出未完全纳入预算统一管理。表现为:有些单位年初编制支出预算保守,怕支出预算偏高,收支不平衡;个别地方负责人对年初人代会批准的预算法律性、权威性、严肃性认识不足,出现了一人说了算,一长说了算,一事说了算的现象,导致预算编制与预算统一管理脱节;预算编制部门对年内重特大事件,突发事件考虑不足,导致了临时支出预算的增加;还有,跑部钱进,配套资金不规范。以上这些问题造成了预算支出未完全纳入预算统一管理。
二是预算管理权限的划分存在缺陷。表现为:政府财政部门集预算编制权与执行权于一身。第一,财政部门既负责预算执行,又负责预算编制的具体工作,不符合分权制衡原则,容易因权力过于集中而造成权力的滥用。第二,预算编制是一项专业性、技术性极强的工作,涉及本区域经济社会发展各个方面,而预算由政府财政部门独家编制,难免因考虑欠周全而使得其不具有科学性。第三,财政部门集预算编制权与执行权于一身,有可能掩饰其在预算执行过程中发现的预算编制疏漏甚至失误。与此同时,基于政绩等方面的考虑,政府也有可能要求财政部门在编制预算时有意保留,为预算执行提供方便。
三是预算审批流于形式。我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权,但从实际运作来看,预算审批往往流于形式。人大代表每年开会审批预算实际上就是认真走过场,被动搞形式。究其原因,主要在于:第一,预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料,人大很难对其进行深入审查;第二,预算审查的专业性、技术性、政策性比较强,但人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员;第三,预算审查的时间过短,全国人民代表大会会期多则半个月,少则十一、二天,而预算审查的时间不到一周,要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实;第四,由于《预算法》第54条与第53条规定不协调,使得财政超收收入往往由政府自行支配,使得预算审查、预算约束形同虚设。
四是预算执行随意性过大。预算执行随意性过大主要表现为:第一,预算调整频繁。《预算法》实施以来,地方政府对预算的调整比较频繁,但调整很少报人大常委会审批。第二,预算科目之间的资金调剂过于随意,挤占、挪用预算资金等问题比较突出。第三,预算执行率低,预算与决算往往有很大差距,破坏了人大批准的预算的严肃性,也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2005年以来,我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果,均大幅度超过经由立法机构审议批准的《预算法》案的收入规模。从增长幅度的比较来看,最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍,最高的年份达到年初预算增幅的34倍。
五是预算监督乏力。目前人大预算监督存在不少问题,如监督动力不足,很多代表认为,预算早晚是要调整的,更何况还有同级党委在对预算安排和执行过程进行把关,人大审查年初预算无非是过过场而已,导致不少人大代表对预算监督的热情不足、积极性不高;由于人大、政府在利益上的耦合性、预算计划的不确定性和法律责任的不明确性等,人大机关对预算监督的内在动力和主动性不足。不愿监督,怕监督多了,影响相互团结;不敢监督,怕监督多了,影响自身利益;不想监督,怕监督多了,影响领导政绩。又比如专业素质不高。财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强,对预算监督的有关法律、法规掌握有限,懂财政专业知识的代表少。有的代表对财政预算的安排如雾里看花,财政总收入和地方财力是如何计算的,支出为什么要这样安排,安排多少才合适,有什么遗漏,明年有哪些收入增支因素等问题,搞不懂,说不清,不会问,不敢问。对自己有关的预算部分关注多,全面关注少。这样,在一定程度上制约了财政预算监督的效果和质量。
五、《预算法》理念下我国《预算法》完善的对策及建议
(一)贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出《预算法》原则
政府花钱,议会审批是市场经济国家的普遍做法。在我国,政府任何财政支出都必须贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出之《预算法》原则,即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此,才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。钱包权力是一切权力中最重要的权力。预算决定着政府活动的范围与方式,是一切政府行为的起点,谁控制了预算,谁就控制了政府。反过来,在预算方面不受控制的政府,必然是专制的政府和不负责任的政府。有一位财政学家曾经指出:确保议会对政府进行有效监督的工具中,掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器,任何宪法利用这种武器,就能把人民的直接代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施
(二)建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
在我国,认为应借鉴国际经验,建立三权分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制,改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限,形成一种预算编制、执行和监督三权分离的新的预算管理制衡机制,预算监督机构的构成为一体两翼:形成以人大机构为核心,财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。
实现预算编制权与执行权的分离。使预算制度不但对财政具有严密的控制,且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具,以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益,并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。
三)建立临时预算制度
为解决预算编制因采取历年制而出现法律空档,不少学者建议采用跨年制。如果采取跨年制,将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整,成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。我认为:应该适当借鉴部分西方国家的实践经验,编制临时预算来作为正式预算通过的代政府预算临时预算也是由各级政府进行编制,但必须在新预算年度开始前三个月左右(即每年的10月份前后)提交给各级人大常委会审议直至通过,经过审批的临时预算具有与正式预算一样的法律效力,并在新预算年度开始后予以执行,用以规范和监督政府在空档期的财政收支行为,待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后,临时预算便自动失效。
四)建立社会公众参与的民主预算审查制度
预算作为公共权力配置资源的规则,是公共财政运作的控制和组织系统,是代议制政治的基础,其价值核心是民主财政。而充分发挥社会公众在预算审查中的作用,不仅是民主财政的要求,也是实现预算科学性现实需要。根据我国预算管理的实践,提倡预算民主恳谈,民众参与式公共预算等做法,能够达到预算审查预期的效果,具有一定的创新价值。可以说,参与式预算唤醒了百姓的民主意识和参与意识,为民意的充分表达提供了平台。同时,还要提倡“阳光财政”,改变过去将预算草案当作保密文件的做法,相反,应当通过媒体依法将预算草案向社会公开,主动征求社会各界的意见。
五)建立预算实质审查制度
为实现对预算的实质审查,我认为:一是在预算大类、款的基础上,细化预算科目,设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。细化预算是人大对预算进行实质审查的前提和基础。二是鉴于延长人大预算审查时间不太现实,建议扩大初审的主体,赋予人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权。三是赋予人大以预算案修正权。所谓预算案修正权,是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。赋予人大以预算案修正权,则可以实现对公共支出的有效控制和监督,也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是建立单向表决制度。人大代表在审议政府预算时,常常会陷入这样的尴尬:政府提出的整体预算中,有一部分项目预算是合情合理的,但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决,一些人大代表便左右犯难——若投赞成票,无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过;若投反对票,又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下,很多人大代表投出的票,不管赞成还是反对,都未能充分体现自己的本来意见,未能充分行使自己的权利。鉴此,建立预算单向表决制度就显得尤为必要。五是建立预算听证制度。六是建立预算审批程序中的辩论制度。因为立法和重大事项的决定,要把社会各种意见和利益反映表达出来,社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点,只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促调查研究,广泛听取人民的意见,为自己的观点进行科学论证,从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。
六)加强对预算执行的监督
为加强对预算执行的监督,特别要加强对政府预算执行的监督。具体来说:(1)加强对预算超收收入使用的监督。目前,中央每年预算超收收入数额不小,地方预算超收收入占预算的比重更大。对预算超收收入使用管理、监督不严,容易造成预算的随意性,也容易滋生腐败。对超收收入使用的安排,必须明确规定超收收入的使用报经各级人大常委会批准,且对其使用的范围加以限制。(2)加强对预算调整的监督。建议具体界定预算调整中的特殊情况及特殊情况中的紧急情况,规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。(3)加强对不同预算科目之间资金调剂的监督。即严格控制不同预算科目之间的资金调剂,各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目进行。预算安排的农业、教育、科技、社会保障资金的调减,须经人大常务委员会审批。在此基础上还要调整审计管理体制。按照现行审计机制,审计机关无法摆脱业务工作的局限性,在对预算审计过程中,审计实际上并没有实质性地涉及政府与政府首长的财政责任和行为,许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题难免得以掩盖,就是对预算执行中发现的一些问题,也难以对外都披露。由于许多问题是属政府行为,审计机关也无可奈何,结果是老问题不断重复出现。审计建议难以被重视,既无济于事,又影响审计人员工作积极性。每年的同级审所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关,披露问题属自我检查,对问题披露的深度和解决问题的力度都是有限的,也就影响和削弱了审计的独立性、权威性和客观性。建议改革目前的审计管理体制,将审计机关隶属于政府改为直接隶属于各级人大常委会。中央审计机关隶属于议会的立法型审计设置是确保审计高度独立性的一种普遍模式
七)完善《预算法》律责任
从理论上分析,国家预算的决策者和资金来源者是分离的,是受托人替他人作决策,是处分他人财产的行为,是一种义务和责任,因而具有可归责性、可受惩罚性;但另一方面,预算决策尤其是预算编制决策(含审议通过)是集体决策,且预算过程中具有多元的利益主体及偏好、高度开放的外部环境压力和多制约性,形成预算的诸多因素处于预算决策者自身控制之外,因而使预算违法行为又具有难归责性、难受惩罚性。而从预算实践考察,预算违法行为多发生于预算执行中,而执行中的违法行为在我国的《会计法》、《审计法》、《国库管理条例》甚至《刑法》中都有相关规定,现行的主要问题不是《预算法》有没有规定的问题,而是执行不力问题、是执法理念问题。否则,纵令增加许多法律责任条款,也只能是形同具文。
预算决策很多是集体决策,但不能以集体决策为由逃避应当承担的法律责任。否则,《预算法》的刚性、权威性就会荡然无存。我认为,《预算法》律责任制度的完善,一是研究确立预算案不获通过情况下的宪政责任。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应,这种权力必须为被统治者所授予,而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。
六、学习《预算法》,做好人大预算监督工作
随着社会主义民主法制建设进程的加快和财政管理体制改革的深化,预算审查监督工作越来越重要。学习《预算法》,做好人大预算监督工作,这是每名人大工作者都应引起重视的课题。
(一)认识要提高。提高对预算审查监督工作的认识,进一步增强做好预算审查监督工作的责任心和使命感。预算是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段之一,在整个国家的政治和经济生活中具有十分重要的地位。依法加强预算管理,对于强化预算的分配和监督,增强宏观调控能力,保障经济和社会的健康发展具有重要的意义。人民代表大会及其常委会审批监督预算是人民当家作主、参与管理国家事务的重要体现。人民代表大会及其常委会要不负人民的期望和重托,依法行使好宪法和法律赋予的预算管理职权。市人大常委会预算工委要不断增强责任心和使命感,协助人民代表大会及其常委会努力做好预算审查监督工作。
(二)机构要完善。加强常委会预算审查的机构建设,切实发挥预算审查监督机构的作用。根据机构改革的总体要求,结合我市实际,进一步加强常委会预算审查监督机构的建设。预算工委适当增加人员编制,优化人员结构,充实专业力量。重视加强预算审查监督队伍的思想建设、业务建设和作风建设,努力提高预算审查监督人员的素质,适应新时期预算审查监督工作的需要。
(三)力度要加大。加大预算审查监督工作力度,努力提高预算审查监督工作的效果。针对预算审查监督工作中存在的问题,不断改进和加强预算审查监督工作。要按照鞍山市人大常委会的要求,在搞好法律监督的前提下,有计划有重点地开展工作监督,通过开展实质性监督和强化预算外资金监督,进一步加大预算审查监督力度,提高预算审查监督效果。抓好预算执行的监督,认真落实市人大常委会的有关决议,确保预算审查报告各项建议的落实。加强对财政重点支出、预算超收收入安排使用、重点项目建设投资、财政转移支付的审查和监督。结合审计工作报告对本级决算草案进行审查,针对本级预算执行和其他财政收支存在的问题,责成政府有关部门和单位进行整改。加强审计监督,支持审计机关依法开展审计工作,进一步加大对预算执行中违法违纪问题的查处力度。
(四)约束要强化。深化部门预算改革,加强部门预算审查监督。部门预算改革在提高预算编制的完整性、增强财政资金分配的透明度,统筹安排财政资金,强化预算约束,加强财政监管等方面发挥了重要作用。但由于部门预算改革刚刚起步,部门预算在编制和执行中还存在一些亟待研究和解决的问题。据审计局反映,部分单位的部门预算编制依据和内容尚不完整,以收定支并个案追加专项预算的问题依然存在,此外与部门预算改革相关的配套政策有待进一步健全和完善。根据预算法的规定,人大要推进部门预算进度,加强部门预算审查,以提高预算草案的审查质量和效果。
(五)审查要严格。改进预算审查监督工作,切实加强对预算变更的审查监督。预算超收收入可以用于安排必要的支出或弥补财政赤字。预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,由政府财政部门及时向市人大常委会预算工委通报情况,政府应向本级人大常委会作预计超收收入安排使用情况的报告。严格控制不同预算科目之间的资金调剂,各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减,必须报经本级人大常委会审查批准,以后可根据需要逐步增加新的项目。因特殊情况必须调整预算时,政府应当编制预算调整方案。政府财政部门应当及时向本级市人大常委会预算工委通报预算变更调整情况,在本级人大常委会举行会议审批预算调整方案的一个月前,将预算调整方案的初步方案,提交本级人大,由本级人大常委会预算工委进行初步审查。
(六)体制要完善。现行财政管理体制难以妥善解决财权与事权统一的问题,有事权无财权的问题较为突出。财力分配关系尚未理顺,上级财政强调增强调控能力,而体制分成,上解基数制定不够科学合理,收入增量大部分被上级拿去重新分配,下级财政面临的困难和问题却因财力不足无法解决,在一定程度上挫伤了下级财政增收的积极性。近年来,在一些地方下级截留上解收入的问题时有发生。此外,对下财政转移支付制度尚不健全,一般性转移支付比例偏低,专项转移支付透明度不够。目前,在国家尚未对分税制财政体制进行较大调整的情况下,我市要对现行财政管理体制作大的调整是不现实的。但是,在不触动分税制原则的前提下,结合我市实际,对现行财政管理体制进行微调却是可行的。可根据各地经济和社会发展情况的不同,区别对待,科学合理地核定体制分成和上解基数及比例,在强调增强市本级财政调控能力的同时,切实让下级从收入增量中得到实惠,以调动下级增收的积极性。要进一步完善对下财政转移支付制度,适当提高一般性转移支付的比例,切实加强对专项转移支付的监督和管理,进一步提高专项转移支付的透明度。通过加大财政转移支付力度,促进地方经济和社会发展,缓解基层财政困难。
随着社会主义民主法制建设的发展和财政管理体制改革的深化,预算审查监督工作面临许多新情况、新问题,需要我们去探索去总结。学习和理解《预算法》就是要求我们人大认真总结这方面的经验,促进我市人大预算审查监督工作的开展。重视对《预算法》的学习和研究,用理论指导预算审查监督工作,不断改进和加强预算审查监督工作,提高预算审查监督工作的质量,努力开创人大预算审查监督工作的新局面,为我市改革开放、经济发展和社会进步做出新的更大的贡献。
 
作者单位:鞍山市人大常委会预算监督工作委员会
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