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地方国家权力机关行使重大事项决定权

【字号       发布时间:2011-11-01 信息来源:null 浏览次数:10029次
 
一、决定和决定权的概念
   
地方人大要正确行使重大事项决定权,首先要搞清楚决定、决定权和行使决定权的概念、分类、由来和法律依据。
   (一)决定的概念及分类
1.决定的概念。决定一词,在一般情况下,是指对如何行动作出的主张和决断。在特定的情况下,决定是指国家机关、政党、社会团体等组织,对重要事项和重大行动作出主张、决断或安排的一种公文形式,在党政机关的公文类别中就有一种叫“决定”。
决定与决议、决策的含义相近但不完全相同,既有联系也有区别。简而言之,决议,是指经过一定会议讨论通过的决定。决策,是指决定的策略或办法。
2.决定的分类。对人大的决定而言,可以从决定的内容、时效和功能3个方面进行分类。
从决定的内容上,人大的决定大致可分为四种:(1)确认性决定。一般是指对“一府两院”提交的报告等文件作出赞同还是否决、批准还是不批准的决定。(2)规范性决定。是指用来修改、补充、解释法律法规所作的决定,或者由于立法条件尚不成熟,而先作出若干规定的决定。(3)方针性决定。是指对大政方针作出的决定。(4)事项性决定。是指对某一具体重大事项作出的决定。
从决定的时效上,人大的决定可分为:(1)即时性决定。即就某一个具体问题或某一具体事情而作出的决定,其时效是一次性的。如撤销本级政府的某一个规章的决定。(2)长效性决定。是指为确定某永久性事件或在相当长一段时间发挥作用的决定。如:1985年1月21日全国人民代表大会常务委员会关于教师节的决定。
从决定的功能上,人大的决定可分为:(1)授权性决定。是指有授权权力的国家权力机关对可授予权力的国家机关作出的授予某种或某项权力的决定。如全国人民代表大会授予深圳市等经济特区制定经济特区的法规和规章的立法权的决定。(2)立法性决定。是指有立法权的人民代表大会及其常委会对已颁布实施的法律法规进行修改、补充、废止作出的决定,或者对某些事项作出的具有法律规范的决定或规定。(3)批准性决定。是指行使批准权作出的决议、决定。(4)撤销性决定。是指行使监督权所作出的决议、决定。(5)任免性决定。是指人大及其常委会任命或撤销干部职务的决定。
(二)决定权的由来及概念
在我国的宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律中,并没有出现“决定权”一词。近些年来,在人大工作和人大理论研究中,我们经常使用“决定权”一词。那么,这个词是怎么来的呢? 
全国解放前后,老一辈国家领导人在酝酿建国构想以及制定我国第一部宪法时,就明确了各级人民代表大会应决定国家的重大问题。
毛泽东同志在党的七大所作的《论联合政府》的报告中就指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”毛泽东同志还在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》中说:“人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论,并作出决定。”。
   刘少奇同志在1954年9月15日作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中就指出:“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论,并作出决定。全国性的重大问题,经过全国人民代表大会讨论和决定,在它闭会期间,经过它的常务委员会讨论和决定;地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。”刘少奇之所以没有说,在地方人民代表大会闭会期间,重大问题由它的常委会讨论和决定,这是因为当时地方人民代表大会尚未设立常委会这个常设机关。
虽然毛泽东、刘少奇都对重大事项应由人大决定进行过阐述,但都没有在人大及其常委会的职权方面使用过“决定权”一词。直到1980年4月18日,彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话中,才第一次使用“决定权”一词。目前,“决定权”一词还不是一个法律用语,而是为了表述的方便,人们对人大及其常委会的一部分职权的笼统称呼。
我们常说的决定权的概念有广义和狭义之分。
广义上说的人大决定权,是指国家权力机关拥有的对政治、经济、文化和社会生活各方面重大事项作出通过、批准或撤销的决议和决定的权力。由于重大事项的范围是多方面的,因而重大事项决定权的表现也是多方面的。它可以表现在立法中作出的立、改、废、批准或撤销的决定;可以表现在为人事任免而作出的任命或罢免的决定;也可以表现在监督过程中对问题的处理作出的决定;还可以表现在为解决其他方面的具体问题而作出的决定。这样我们可以看出,人大决定权不是孤立地存在的,它和人大其他职权紧密联系,不可分割。广义的决定权相对于其他权力更偏重于程序性,是对其他权力行使的最终确认。如行使立法权修改法律法规、议事规则(准立法权),需要做出关于修改有关法律、法规的决定;行使监督权的过程中,可能会就某些重大问题做出相应的决议、决定,如关于成立特别调查委员会的决定等。行使人事任免权时,最后都是以“决定任命”、“决定免去”、“决定批准任命”等形式出现。由此可见,地方国家权力机关职权的运行过程,是一个不断决定的过程。立法权、监督权、人事任免权运行,都离不开决定权的运行。
而狭义上的决定权,是指相对独立于立法权、任免权和监督权,就重大事项作出决议、决定的权力,是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家重大事项的权力,是各级人民代表大会及其常委会用来表达意志、阐明立场、解决实质性问题的一种实体性权力。
(三)人大及其常委会行使重大事项决定权的法律依据
《宪法》第六十二条和第六十七条规定了应当分别由全国人大及其常委会作出决定的重大事项。《宪法》也规定了应当分别由地方人民代表大会及其常委会作决定的重大事项。如,《宪法》第九十九条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的各方面工作的重大事项”。对《宪法》所规定的各方面重大事项,《地方组织法》第四十四条予以明确,包括本行政区内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
二、地方人大及其常委会行使重大事项决定权
存在的问题及原因
地方人大常委会设立以来特别是近年来,在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索,取得了一些进展和成效,一些地方人大常委会还制定了关于讨论、决定重大事项的地方性法规和规范性文件,但从整体上看,重大事项决定权的行使还不到位,存在的问题主要表现在以下四个方面:
1.难为问题。宪法和地方组织法虽然明确规定,地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”,但对哪些具体工作应当由人大及其常委会讨论决定,人大及其常委会怎样规范有效地讨论决定重大事项,没有明确的界定,致使在实践中难以把握。
2.不为问题。长期以来,我们往往习惯于党委决策、政府执行、人大监督,遇到重大事项和重大问题,往往采取党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法,把人大及其常委会的重大事项决定权抛到一边,规避了人大的法定职权。一些人大的同志也有这样的顾虑,认为行使重大事项决定权,是与党委争权、与政府分权,搞不好影响与党委、政府的关系。
3.虚为问题。每年一次的地方各级人民代表大会,听取和审议人大常委会、政府、“两院”的工作报告后,很少作出带有实质性内容的决议、决定。每两个月一次的地方人大常委会会议,虽然听取审议了市政府的一些专项工作报告,有时也发现一些影响全局的重大问题,但绝大多数还是以审议意见的形式反馈给“一府两院”,很少能针对这些重大问题,在深入调研论证的基础上,主动地做出决议决定。
4.滥为问题。有些应该提请人大及其常委会讨论、决定的重大事项不提请人大及其常委会讨论、决定,而有些工作不属于重大事项但在推行中困难较多,或者社会各方面有不同意见,为了借助人大及其常委会的权威,却提交人大及其常委会请求作出相关的决议、决定,结果使人大及其常委会该管的事没有管好、管了不该管的事情,影响地方国家权力机关的尊严和权威。
造成当前地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的这些问题,原因是多方面的,归结起来大致有以下三个方面:
1.思想认识不到位。一是存在“重人大监督,轻人大决定”的思想。社会上也有这样的说法:“党委编戏、政府演戏、人大评戏”,就是这种认识的形象表述。一些人片面地认为,有党委统揽全局,人大做出重大决定是多此一举。的认为,人大还是少谈决定权,以免被误认为是向党委要权,与政府争权。所以在行使重大事项决定权时,只要“一府两院”不提请,人大及其常委会就不触及,对行使重大事项决定权持消极态度。二是存在“重党委决策、轻人大决定”的思想。目前,党和国家机关之间的职能和相互关系缺乏法律和制度上的明确规定,致使权力运作有时出现偏差。在实践中,党政不分、以党代政的现象较为普遍。三是存在“重行政决定,轻人大决定”的思想。虽然法律对人大与政府的关系作了明确的界定,但实际上有的地方政府人大意识较为淡泊,自觉接受监督和对人大负责的意识不强。在遇到重大事项时,习惯于请示同级党委,由同级党委决定,有意或无意地绕开了人大对重大事项的决定权;有的地方政府主观地对重大事项进行甄别和选择,不能做到凡重大事项都交人大讨论决定;有的地方政府在重大事项上“先斩后奏”,越权行事,将人大行使决定权视为“走过场”。
2.相关制度不健全。一是讨论决定重大事项的范围太原则。我国宪法、地方组织法对地方各级人大行使重大事项决定权的规定比较原则,行使重大事项决定权的相关法律亦未出台,加之各地情况千差万别,实践过程中不好准确把握哪些事项属于重大事项。虽然地方组织法列举了经济、社会等9个方面重大事项,可以说是涉及到我们能够想到的各个方面,但实际操作中却很难把握。二是行使重大事项决定权的程序欠完善。法律法规对重大事项的提请程序上没有具体明确的规定,各地的做法也不完全一致,在实际工作中,程序不完善在一定程度上也影响了重大事项决定权的行使。(由此我想到了联合国安理会的议事规则,对某一事件首先要表决程序问题,即“讨论某项议题是否能进入后面的讨论”,接下来就是实质性讨论程序,然后再进行表决。我们是不是可以大胆地想一下,对重大事项的决定问题,可不可以像联合国安理会那样先搞一个程序性表决,来决定是否启动重大事项决定程序,再进行调查、审议和表决)。三是缺乏系统的、有效的监督保障制度。虽然从法律的角度看,人大讨论决定重大事项具有一定的强制性,如果“一府两院”不及时报告重大事项或不认真执行人大的决议决定,人大可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查,但在现实中这些刚性手段却很难也很少运用。
3.人大自身不适应。一是人大自身素质影响决定权的行使。人大对重大事项作出决定,不仅需要人大及其常委会成员具有较强的政治敏感度,还需要较高的知识层次、广博的知识面,较强的业务知识水平和决策判断能力,就目前各地人大常委会的组成结构和人员素质来看,还不能完全适应。二是情况了解不足影响决定权的行使。人大及常委会的调研大都采取了视察、检查、座谈等方式,这种调研方式往往是明查多、暗访少;开座谈会多、实地视察少;听情况介绍多、看书面材料较多,深入到基层、深入到选民中的较少;了解到情况也是正面的多,掌握的问题少。三是会议审议不深入影响决定权的行使。在人大及其常委会的审议发言中,往往是谈成绩多、讲问题少,谈普遍性的东西多,讲实质性的问题少,更缺乏观点的碰撞和交锋,很难从审议中权衡利弊、得失。
三、正确认识和处理人大决定权与其它职权的关系
 
研究人大及其常委会行使重大事项决定权这一问题,我们必须将其放在我国现行的政权体系中来看待,搞清它与其它职权的区别与联系,正确处理好它与其它职权的关系。
(一)正确认识决定权与其它职权的区别与联系
1.人大决定权与党委决策权。党委的决策是党的主张,人大的决定是国家意志。中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益,人大及其常委会是人民行使国家权力的机关,从这个角度讲党委决策与人大决定是一致的。但党委的决策与人大的决定又是有区别的,党委根据党章选举产生,党委的决策属于党的主张,对所有党员具有约束力,通过说服教育来实现;人大根据法律选举产生,人大决定属于国家意志,具有普遍的约束力,以国家强制力保证实施。宪法规定人大必须坚持党的领导,党章要求党必须保证人大独立负责地工作,因此党委的决策要为人大的决定提供指导,并通过人大把党的主张变成国家意志;人大的决定要为党委决策的落实提供保证,使党委决策成为全体人民和所有国家机关的共同意志。
2.人大决定权与政府行政权。人大是权力机关,政府是执行机关;人大产生并监督政府,政府对人大负责并报告工作。在有关国家事务和社会事务的重大问题上,人大具有决定权,政府具有执行权。政府在执行过程中,也需要作出行政决定,但政府的行政决定与人大的决定在性质和层次上是不同的。人大的决定具有主动性、原则性、方向性和目标性,政府的决定一般是执行性的,具有具体性、措施性和方案性;人大作出决定是以法定会议形式、按照少数服从多数的原则集体作出的,而行政决定则可以由行政首长最后裁定;当人大及其常委会认为政府所作的决定违背宪法、法律及上级有关规定精神时,有权通过一定程序责成其修改或予以撤销,而对人大及其常委会所作出的决定,却不能由人大系统之外的任何机关予以撤销。
3.人大决定权与其它职权。立法权、决定权、任免权和监督权是人大及其常委会的四项主要职权。但在长期的人大工作实践过程中,决定权行使相对于其它四项职权是一个薄弱环节,这种运行现状与决定权的性质和地位是不相适宜的。人大及其常委会依法讨论决定重大事项,其实质是代表人民管理地方国家重大事务、实现人民当家作主,重大事项决定权是人大根本性和基础性的权力。从这几项职权的关系来看,决定权首先应该是立法权的补充和完善,对一些长期的、稳定的重大事项,我们可以通过立法权来规定,但对一些发展的、变化的重大事项,则应该通过决定权来行使;决定权同时也是行使监督权、任免权的重要前提和基础,没有决定权,监督权就没有方向和目标,而任免权本质上就是人事上的决定权。
(二)妥善处理决定权与其它职权的关系
1.必须正确处理人大决定权和党委决策权的关系,始终保持人大工作的正确方向。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权,既是宪法和法律赋予的重要职责,也是实现党关于国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径和形式。实践证明,人大常委会只有主动与党委沟通,自觉接受党委的领导,积极争取党委的支持,才能正确而又有效地行使重大事项决定权。在实际工作中,要坚持做到在党委的领导下,通过人大常委会党组保证同级党委对地方国家事务的主张的贯彻落实。一方面,凡是关系政治、经济、文化等方面的属于人大常委会职权范围内的重大事项,党委认为需要作出决定的,作为建议向人大常委会提出,或向政府提出,由人大常委会主任会议或政府提请人大常委会会议审议作出决定;另一方面,人大常委会认为需要作出决定的事项,事先由人大常委会党组报经同级党委同意后,再作出决定,以此来实现党的领导与人民当家作主的有机统一。
2.必须正确处理人大决定权与政府决定权的关系,努力做到既不失职又不越权。各级人民政府是本级人大的执行机关,人大及其常委会作出决议、决定,政府负责贯彻执行,这是我国政治体制的一大特点。同时,各级人民政府又是行使行政权力的主体,可以依法行使行政决定权。从法律地位来看,人大常委会依法行使重大事项决定权高于政府的行政决定权。政府在行政管理工作中存在着大量的决策活动,这种决策是为了有效地贯彻执行法律、法规和人大及其常委会依法作出的决议决定以及上级政府的命令而作出的,不能越权决定应由人大常委会决定的事项。各级政府应当尊重本级人大常委会依法行使重大事项讨论决定权,对法律法规规定由人大常委会审议决定的重大事项,必须提交人大常委会审议决定,并贯彻执行好人大常委会作出的决议决定;对法律法规规定应当向本级人大常委会报告的重大事项,各级政府必须向人大常委会报告,并在实际工作中充分考虑人大常委会提出的有关意见、建议。同时,各级人大常委会要尊重各级人民政府依法行使行政权,不能越俎代庖,干预政府的工作。
3.必须把行使重大事项决定权和监督权结合起来,提高讨论决定重大事项的主动性和实效性。在实践中,重大事项决定权的行使与监督权的行使是分不开的。一方面,通过执法检查、视察等监督方式,能够发现一些重大事项,使人大常委会有针对性地听取审议“一府两院”的报告,并作出相关的决议决定,从而提高人大常委会行使重大事项决定权的主动权。另一方面,监督权的行使,能够加强对决定的重大事项的跟踪督办,使人大常委会作出的决定得到较好的贯彻落实,从而切实提高行使重大事项决定权的实效。人大常委会通过有关重大事项的决定后,有一个办理的过程,在这个过程中,人大常委会必须对办理工作进行跟踪督办,保证有关的决议决定的贯彻落实,这就离不开监督权的行使。
由此可见,在思想上认清这几种职权,在工作中处理好几者的关系,是人大正确行使重大事项决定权的重要保证。
四、提高行使重大事项决定权实效性的主要途径
从宏观上讲,一方面,地方人大及其常委会要全面准确地理解和把握地方人大重大事项决定权的特性,从思想上树立与民主化、法治化要求相适应的民主决策观念,并在实践中逐步探索、创新;另一方面,国家法律和地方性法规应对人大行使重大事项决定权的范围、层次和方式进行科学合理的界定,为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供更为明确具体的法律依据,增强地方人大及其常委会行使重大事项决定权的实效性和可操作性。
(一)深化认识,积极履职,是提高决定权实效性的前提
1.重要性的认识。我国宪法规定,中华人民共和国一切权力属于人民,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它的核心是人民当家作主。地方人大及其常委会行使决定权,是人民行使国家权力的重要内容之一,是保障人民当家作主的有效形式。人大及其常委会只有通过法定程序把党委的主张和人民群众的意愿转变成国家意志,才能更好地坚持和完善人民代表大会制度。
2.必要性的认识。我们常常讲到依法治国,其含义不是少数国家工作人员“以权治民”,而是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定来治理国家。从这个意义上讲,人大及其常委会行使重大决定权是依法治国基本方略的本质要求。
3.紧迫性的认识从人民当家作主的本质要求来看,重大事项决定权在人大的“四项职权”中处于基础地位,我们甚至可以这样认为,监督权是落实决定权的重要手段,立法权和人事任免权是决定权的两种特殊形式。与时俱进地实现人民当家作主,更重要的是通过重大事项决定权来体现。
(二)完善机制,跟踪督办,是提高决定权实效性的关键
徒法不足以自行。人大决定权如果没有良好的外部环境和外部力量的推动是难以有效运行的,因此必须建立和完善相应的保障机制。
1.建立横向协调机制。要构建科学的“党委决策——人大决定——政府执行”的国家权力运行模式。人大行使决定权必须坚持党的领导,党委要定期研究人大工作的制度,使人大真正成为党委“总揽全局、协调各方”中的重要一方,为党的主张上升为国家意志搭建一条畅通渠道。在人大与政府的关系方面,需要在人大常委会与政府、专门委员会与政府有关部门之间建立多层次的联系渠道,定期研究本行政区域内、本领域内的重大问题,为重大事项提请常委会审议决定创造条件。
2.完善纵向联动机制。一是对人代会通过的决议、决定,要建立常委会监督的运行保障机制。人代会对有关重大事项作出决议决定后,常委会要对政府提出的实施方案进行审议,以此来保证其得到有效落实。二是常委会做出的决议决定。有关专门委员会要列入工作日程,随时掌握决议决定落实的进度和效果。三是要加强上下级人大的工作联动。上级地方人大及其常委会的决议决定,下级人大及其常委会应作出实施性决议决定,保障其在本行政区域的有效施行。
3.构筑跟踪督查机制。一是要保障重大事项决定的执行,如贯彻情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度等,推动人大决议决定的贯彻落实。二是要完善制约手段,对执行决议不力或不执行的,应追究责任,必要时人大可以运用质询、特定问题调查、罢免等手段,强化人大决议决定的刚性约束力。三是人大常委会相关工作机构要充分发挥督办职能,努力使人大及其常委会重大事项决定权得到有效实施。
(三)选准议题,依法实施,是提高决定权实效性的基础
1.要围绕党和国家的中心任务确定议题。人大常委会决定的事项,一般应是带有根本性、长远性、全局性的重大问题。因此,一定要选择本行政区域内影响较大、牵涉面广的重大问题,确定为讨论、决定的议题,要从当地实际出发,审时度势,把精力和时间用在最需要作出决议、决定的重大问题上。
2.要围绕“一府两院”工作的难点确定议题。人大同“一府两院”的关系既有决定与执行、监督与被监督的法律关系,又有在党的领导下分工协作、互相支持、共同对党和人民负责的政治关系,其根本目的是一致的,因此“一府两院”工作的难点就是人大工作的重点,也应是人大讨论、决定重大事项的重要内容。
3.要围绕人民群众关心的热点问题确定议题。人民普遍关注的问题,也应该是人大常委会高度重视的问题。一些地方人大从代表和常委会组成人员的议案、建议、批评、意见中,从执法检查和代表评议过程中选择和确定重大事项,通过行使决定权促成了许多与人民切身利益有关问题的解决,也促进了“一府两院”依法行政、公正司法。
(四)提高素质,优化质量,是提高决定权实效性的保证
1.要加强学习。地方人大及其常委会的决议决定,在社会经济生活中将产生重要影响和作用,是一项严肃的法律行为。行使好重大事项决定权要求人大常委会组成人员必须钻研宪法和地方组织法等法律知识,学习党的路线、方针、政策和决策理论、决策知识,掌握行使决定权的本领,做到既积极主动,敢于大胆行使决定权;又坚持原则,善于行使决定权。
2.要搞好调研。调查研究是正确决策的基础,是提高决策水平的前提。调查研究对行使决定权的重要性,突出体现在四个方面:(1)通过深入基层,倾听社会各方面的意见和呼声,及时了解经济社会发展中出现的新情况、新问题,找准行使重大事项决定权的切入点。(2)对于“一府两院”提请的要作出决定的议案,通过调查研究,确认是否是重大问题,是否有必要作出决定。(3)常委会作出的决定是否符合客观事物的发展规律,需要在深入调查研究的基础上进行科学论证,尤其是涉及自然科学方面的问题。(4)重大事项的决定不能超越广大群众的认识程度和有关的物质条件等,这也需要通过调查研究来把握决定作出的时机。
3.要认真审议。常委会会议之前,要将决定草案提前发送给组成人员,让大家有调研和思考的时间。会上,不仅要对决定条文进行说明,还要对决定案的立意、形成过程、调研论证的情况作详细说明,使大家对此有深度的了解。要安排充足的讨论时间,让大家畅所欲言,各抒己见,直到各方面意见基本一致后,再进行表决,只有这样,才能集思广益,充分发挥集体的智慧和力量,形成正确的决议、决定。
(作者王成和  鞍山市人大常委会研究室主任)
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